Wanderings in crisis

Toekomstverkenning Crisisbeheersing

  Reading time 22 minutes

In de herfst van 2022 bracht het lectoraat Crisisbeheersing van het NIPV een mooie studie uit onder de titel ‘Toekomstverkenning Crisisbeheersing. Typisch zo’n document dat elke crisismanager zou moeten lezen, vind ik. Mede daarom schreef ik dit blog, opdat meer mensen er kennis van nemen. Maar vooral ook om de discussie nog wat verder te brengen. Verwacht dus geen brave bespreking, maar wel een paar strakke stellingen.

Wendbare crisisbeheersing. Wen er maar aan.’ Dat is de ondertitel van het trendrapport dat werd geschreven in opdracht van de Raad van Commandanten en Directeuren Veiligheidsregio’s (RCDV). Het bouwt voort op de Toekomstverkenning Brandweer, dat al eerder werd gepubliceerd.

Uit die studie werden de trends en ontwikkelingen overgenomen die waren geïnventariseerd met de DESTEP methode: Demografisch, Economisch, Sociaal-Cultureel, Technologisch, Ecologisch en Politiek-Juridisch. Zie ook het plaatje hieronder.

Daarnaast spraken Laurens van der Varst en zijn kornuiten met diverse crisisdeskundigen uit het veld en bestudeerden ze een stapel literatuur. Dat resulteerde in vier overkoepelende thema’s:

  1. Data en technologie
  2. Sociaalmaatschappelijke ontwikkelingen
  3. Politiek en geopolitiek
  4. Duurzaamheid en klimaat

Alhoewel dit vier logische thema’s zijn, overlappen ze grotendeels met vier van de zes elementen uit DESTEP methode. Van mij had het wat uitgesprokener gemogen, omdat binnen elk van die vier thema’s een duidelijke driver zichtbaar is.

Extremer

Ikzelf denk dan bijvoorbeeld aan technologische singulariteit, een ‘hypothetisch moment waarop, als gevolg van versmelting van mens en machine en het ontstaan van bovenmenselijke intelligentie, de samenleving in alle facetten onbegrijpelijk snel verandert.’

Daarnaast zie ik polarisatie als belangrijkste richting binnen thema 2 en escalatie en schaarste voor thema 3 en 4. Mijns inziens is het trendrapport namelijk ook bedoeld om voor te bereiden op een exponentiele verslechtering van de huidige westerse samenleving. Dat het altijd erger kan behoort de tweede natuur te zijn van een crisismanager, indachtig de Nieuwe Wet van Murphy.

Dan mag zo’n rapport ook best wat extremer zijn geschreven, vind ik. Het is immers geen beleidsdocument; die gaan na zo’n trendrapport nog gemaakt worden. Maar goed, ik kan aan de buitenkant niet zien hoeveel vrije ruimte de onderzoekers hadden bij het schrijven van het trendrapport. Uit ervaring weet ik namelijk dat er soms bestuurlijke beperkingen worden opgelegd.

Zo deed ik in 2010 mee aan een vergelijkbaar traject als de Toekomstige Crisisbeheersing. De Strategische Reis heette die, op weg naar de Brandweer Overmorgen. Ook dat was een trendrapport dat door kortwiekende bestuurders helaas niet verder kwam dan het meest traditionele thema van de vier onderzochte scenario’s.

Brandbestrijding is van alle tijden. Deze foto van het ANP is uit 1970, maar had net zo goed nu gemaakt kunnen zijn.

Daar leerde de spelende man dus van dat je nooit onderzoek en bestuur moet koppelen als je iets innovatiefs wilt produceren.

Al had ik de thema’s dus het liefst wat extremer gezien, toch wordt er in de afzonderlijke hoofdstukken meer dan voldoende aandacht besteed aan zaken als polarisatie, escalatie en versplintering. Het trendrapport biedt zo een staalkaart aan de dreigingen en risico’s die zich de komende vijf tot tien jaar kunnen aandienen. De beeldvorming is dus ruim op orde.

Mediocrestan

Toen ik alles zo onder elkaar had zien staan in de Toekomstverkenning Crisisbeheersing kwam bij mij het verhaal op van Taleb over Mediocrestan en Extremistan, twee hypothetische plekken die hij in The Black Swan beschreef.

In Mediocrestan is alles schaalbaar en gemiddeld. Zet honderd mensen bij elkaar, kijk naar het gemiddelde gewicht, voeg er de allerzwaarste persoon aan toe die je kunt vinden en constateer dat het gemiddelde nauwelijks veranderd is.

In Extremistan werkt dat anders, schrijft Taleb. Daar regeert de uitzondering, het toeval en het onvoorspelbare. Zet honderd rijke mensen bij elkaar, kijk naar hun gemiddelde rijkdom en voeg dan Bill Gates toe. De gemiddelde rijkdom is dan een afrondingsgetal op het totale vermogen van Gates.

In Extremistan wonen de eenheden uit het sociale domein: geld, informatie, beroemdheid, citaten, virale videoclips. Allemaal zaken die van het ene op het andere moment een extreme vorm kunnen aannemen en ook allemaal door mensen zijn gemaakt. Man Made Extremiteiten.

In Mediocrestan is bijna alles ook fysiek herkenbaar: gewicht, lengte, temperatuur. De omgeving is hoog valide en daardoor kun je er betrouwbare expertise in opbouwen. Maar, zegt Taleb erbij, let wel op dat je in Mediocrestan overvallen kan worden door een extremiteit als je vergeet of ontkent dat iets het product is van toeval, als je denkt dat het iets deterministisch is.

Of door tunnelvisie te hebben en door gebrek aan verbeelding voorbij te gaan aan wat Knightian onzekerheid is. Maar omgekeerd geldt ook het volgende:

If we are in the domain of Extremistan, and we use analytical tools from Mediocrestan for prediction, risk management, etc., we can face enormous surprises. Some of these surprises may be positive and some may be negative, but their impact will likely exceed what we are prepared for.

nicholas taleb

Het komt mij toe dat wat in de Toekomstverkenning Crisisbeheersing wordt geschreven uiteindelijk bestaat uit een integrale beweging van Mediocrestan naar Extremistan en wat dat betekent voor de Veiligheidsregio’s. Het trendrapport stelt dan ook veel vragen die allemaal met elkaar verbonden zijn door die beweging.

En het zijn er echt veel, vragen, met betrekkelijk weinig antwoorden. Wat op zichzelf niet zo raar is, omdat het een tamelijk fundamentele verandering inhoudt, bijna een paradigmawisseling. 

Om maar eens een paar vragen te noemen:

  • Welke rol willen (en kunnen) we spelen bij beleidscrises?
  • Hoe kunnen we crisis meer als een kans (voor benodigde verandering) gaan benaderen?
  • Hoe kunnen we het normale / dagelijkse en het crisisachtige meer met elkaar verbinden?
  • Welke aangrijpingspunten zien we om inflatie van het begrip crisis tegen te gaan, bijvoorbeeld door het maken van een strikter onderscheid tussen acute incidentbestrijding en crisis? Wat zou dat opleveren?

Vier basisscenario’s

Met die vierde bullet kom ik aan het volgende stuk van dit blog en dat is een toespitsing op het publieke domein van de kleine taxonomie van de ongewenste gebeurtenis. Ik was blij verrast dat de onderzoekers uit dat blog van mij geciteerd hadden.

“Volgens meerdere wetenschappers en crisisprofessionals zou opnieuw naar het concept crisis gekeken dienen te worden, bijvoorbeeld door strikter onderscheid te maken tussen het exceptionele karakter van een crisis en meer regulier incidentenmanagement of reguliere beleidsuitvoering. Mogelijk kan daarbij de typologie van ongewenste gebeurtenissen van Oomes (2020) behulpzaam zijn. Oomes onderscheidt spoedeisende incidentbestrijding en hulpverlening (gericht op acute gebeurtenissen), continuïteitsmanagement (gericht op verstoringen), dreigingsmanagement (gericht op detectie en wegnemen van dreiging) en crisismanagement.” Pag 64.

De kern van deze gedachte is dat iedere ongewenste gebeurtenis de kiemen van elk basisscenario in zich kan hebben, afhankelijk van de situatie. Of zoals Paul Virilio dat zo mooi zegt, je moet op zoek naar het verstopte incident.

Hoe zit dat dan in het publieke domein?

Welnu, volgens mij geldt daar op hoofdlijnen hetzelfde. Ook daar manifesteren zich min of meer deze vier incidenttypen. Echter, wat essentieel is, is om crisis te zien als een sociaal construct, een proces zonder duidelijk begin of eind. Het is een mening, een opvatting van mensen, organisaties, activisten, partijen en ga zo maar door. Een crisis zit dus meestal in Extremistan en niet in Mediocrestan. Ik kom er zo nog even op terug.

Disrupties

Emergencies of noodhulp gaat feitelijk over de reguliere taken van de nooddiensten. Brand, explosies, overstromingen, verzin het maar. Deze taken worden nu ook al uitgevoerd door onder andere de brandweer en politie.

De omvang van noodhulp kan uiteindelijk dat van een ramp bereiken, zoals bijvoorbeeld de Watersnoodramp in 1953. Hier is niets nieuws onder de zon maar zal de noodhulp zich wel moeten prepareren op de richting zoals beschreven in het trendrapport.

De Watersnoodramp is eigenlijk nooit een crisis geworden

Disrupties daarentegen zie ik als het verlies van een functie, een structuur of een voorziening die je in onze samenleving normaliter aanwezig zou mogen verwachten. Het past in die zin naadloos binnen de definitie van crisis die Toekomstige Crisisbeheersing hanteert. Wat nu een crisis wordt genoemd, is volgens mij een disruptie.

“De Wet veiligheidsregio’s (Wvr) (2010) definieert een crisis als “een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast”. In deze beschrijving staan vitale belangen centraal (territoriale integriteit, economische veiligheid, fysieke veiligheid, ecologische veiligheid, politieke en sociale stabiliteit). Wij hanteren het begrip zoals gemunt door Rosenthal, namelijk als een situatie waarin een sociaal systeem (gemeenschap, organisatie, beleidssector, land) een urgente bedreiging van fundamentele waarden en structuren ervaart, waarbij grote onzekerheid speelt en waarin het nemen van verreikende besluiten nodig wordt geacht.” (p11)

Disrupties zullen dus zowel in het takenpakket van de Veiligheidsregio vallen als in dat van andere organisaties binnen de vitale infrastructuur en het (lands)bestuur. Je zou overigens verwachten dat de Veiligheidsregio’s een grotere rol zouden hebben in het dossier vitale infrastructuur, maar dat terzijde.

Catastrofe

Soms zijn disrupties duidelijk herkenbaar. Bijvoorbeeld als de stroom uitvalt, of het water. Gebieden onbereikbaar worden door welke noodsituatie dan ook. Een dijk doorbreekt.

Brand in een verdeelstation is een emergency, de daaruitvolgende stroomuitval is een disruptie: verkeersopstoppingen door uitvallende verkeerslichten, winkels die moeten sluiten omdat betaalsystemen uitvallen, kortom een maatschappelijke ontwrichting. Dat wat we tot nu toe dus crisis noemden.

Het zijn verschillende incidenten die met elkaar samenhangen, maar ieder hun eigen dynamiek kennen. Ook als de emergency is bestreden kan de disruptie door de stroomuitval nog geruime tijd voortduren. De vraag is natuurlijk wat de rol van de Veiligheidsregio is bij het managen van disrupties.

Net als bij emergencies kan de omvang van disrupties verschillen, van klein tot zeer groot. Gevoelsmatig komt bij mij nu het woord catastrofe op als een soort maximale variant, maar dat is een eerste gedachte. Veel aanvullend denkwerk is op dit vlak nog nodig.

De Bijlmerramp is zo’n beetje de eerste ramp die trekken kreeg van een crisis door verhalen over mannen in witte pakken, geheugenverlies van bewindvoerders en complottheorieën

Mijns inziens zijn er ook sociale disrupties. Verstoringen die in eerste instantie geen andere lading hoeven te hebben dan een fout, een ontsporing op een beleidsvlak of bestuursgebied. Iets dat ergens begon en weer kan worden opgelost, al dan niet met compensatie.

Ontdaan van alle emoties en gevoelens had de toeslagenaffaire een fout kunnen zijn van de belastingdienst die moet worden hersteld en had stikstof een milieuprobleem kunnen zijn dat beheersbaar zou kunnen zijn als je er direct mee was begonnen.

Maar zo is het niet gegaan.

Crisis

Er zijn namelijk fouten gemaakt door de overheid die niet zijn toegegeven. Zo is bijvoorbeeld niet geluisterd naar klokkenluiders en was er sprake van racisme, uitstelgedrag en slappe knieën. Er waren Zwarte Eenden en het met-de-kennis-van-nu-syndroom. En er was nog veel meer, veelal geen crises maar tot crisis gemaakt.

Boven alles ging het om (gepercipieerde) incompetentie, verlies van vertrouwen en gezag. Dat is wat een crisis is.

Daarmee verloor de overheid ook het gezag om moeilijke besluiten te nemen, wicked problems op te lossen en de rechtsstaat te handhaven. Tjeenk Willink schreef daar in mijn ogen een belangrijk boek over die precies de vinger op de zere plek ligt. Als je wilt weten wat crisis is, moet je zijn boek lezen.

Het gaat om de grondregels voor de wijze waarop de overheid met haar burgers omgaat en burgers met elkaar omgaan. Die grondregels zijn gebaseerd op fundamentele beginselen en waarden die in de loop van decennia, zo niet eeuwen, tot gemeenschappelijke waarden zijn geworden: tolerantie, goede trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, openbare orde en grondrechten

tjeenk willink

Als het vertrouwen in deze regels wegvalt, verliest een regering of bevoegd gezag zijn geloofwaardigheid en daarmee zijn draagvlak. Dat is wat crisis is. Arjen Boin noemt het een institutionele crisis, maar voor mij zijn alle crises institutioneel en altijd aanwezig. Het is een status van de organisatie, van de overheid. Kleine crisis, middel- of grote, geef het een naam, maar er is altijd crisis.

Een institutionele crisis markeert een periode van snel dalend vertrouwen in het dagelijks functioneren van een organisatie

arjen boin & stavros zouridis

De vraag is slechts wanneer het dalend vertrouwen onbeheersbaar wordt. Want dan pas wordt men wakker en dan is het vaak te laat.

Polycrisis

Een bijzondere vorm van crisis is polycrisis. Dat begrip is gemunt door Adam Tooze in zijn boek ‘Shutdown’ uit 2021. Ik schreef er meerdere blogs over. Uit een daarvan komt deze definitie van Polycrisis:

“Een polycrisis is een samenstel van minimaal drie crises die zichzelf versterkt en ontwikkelt in onvoorspelbare richting met mogelijk catastrofaal effect, zich makkelijk koppelt aan steeds weer nieuwe en oude problemen en crises en op zoveel verschillende manieren gepercipieerd en geïnterpreteerd wordt dat er weinig vertrouwen meer is en een eenduidige aanpak onmogelijk is.”

Corona kreeg naarmate de pandemie langer duurde steeds meer trekken van een polycrisis. Nog steeds loopt VWS achter de feiten aan en doet het geheimzinnig over appjes rondom de Syvert kwestie

Een polycrisis is dus een ding op zichzelf waarvan het geheel bedreigender is dan de som der delen. Er zit een multipliereffect in. Al helemaal omdat een polycrisis ook vatbaar is voor vermenging met manufactured risks.

Manufactured risk is risk created by the very progression of human development, especially by the progression of science and technology. Manufactured risk refers to new risk environments for which history provides us with very little previous experience. We often don’t really know what the risks are, let alone how to calculate them accurately in terms of probability tables

anthony giddens

Naast de verstrengeling van crises en risico’s kan een polycrisis ook vermengen met disrupties. Tekort aan stroom door slecht beleid, te late reacties op Corona, lockdowns, personeelstekorten in vitale sectoren, de voorbeelden stapelen zich de laatste jaren op.

Het is een onontwarbare kluwen aan het worden die de Veiligheidsregio’s voor een flinke uitdaging stelt. Want wat moeten en kunnen ze doen in zo’n polycrisis? Waar ligt het primaat van het bestuur en waar ligt hun eigenstandige verantwoordelijkheid, mede voortkomend uit de eisen die het vakgebied hen stelt?

Definities

Volgens mij heb je daar in eerste instantie een gezamenlijke taal voor nodig. Een grammatica van crisismanagement, met gedeelde definities van belangrijke concepten uit het veld. Ik zet de vijf definities daarom nog eens onder elkaar, afgeleid van het blog over de kleine taxonomie van de ongewenste gebeurtenis.

Een emergency of noodgeval is een situatie met onverwacht en acuut gevaar voor levens en/of grote schade die zo snel mogelijk beheerst moet worden;

Een disruptie is een situatie waarin een sociaal systeem (gemeenschap, organisatie, beleidssector, land) een urgente bedreiging van fundamentele waarden en structuren ervaart, waarbij grote onzekerheid speelt en waarin het nemen van verreikende besluiten nodig wordt geacht

Dreiging is een situatie waarbij een groot gevaar voor de veiligheid, gezondheid en continuïteit zich aandient en vroegtijdig moet worden ingegrepen om te verhinderen dat er een emergency, disruptie of crisis ontstaat;

Crisis is een situatie waarin het vertrouwen van een bevoegd gezag of overheidsinstantie zodanig is verzwakt dat ze geen draagvlak meer heeft om een gecompliceerde disruptie dan wel wicked problem op te lossen.

Polycrisis is een samenstel van minimaal drie crises die zichzelf versterkt en ontwikkelt in onvoorspelbare richting met mogelijk catastrofaal effect, zich makkelijk koppelt aan steeds weer nieuwe en oude problemen en crises en op zoveel verschillende manieren gepercipieerd en geïnterpreteerd wordt dat er weinig vertrouwen meer is en een eenduidige aanpak onmogelijk is

Dit zijn vier wordclouds die horen bij de verschillende types ongewenste gebeurtenissen. Tekening is van Wendy Kiel

Alle thema’s uit de Toekomstverkenning Crisisbeheersing duiden op escalatie, polarisatie en versplintering. Wat dat voor potentiële crises betekent laat zich niet moeilijk raden: het wordt een polycrisis uit Extremistan. Met enorme impact die zelfs democratische uitgangspunten aan het wankelen kunnen brengen.

Toekomstverkenning Crisisbeheersing

Wat het voor de Veiligheidsregio’s betekent is echter minder snel duidelijk.

Want volgens mij gaan de Veiligheidsregio’s dus niet over crisis. Al hebben ze wel een rol in het managen van een polycrisis. Ze gaan immers over noodhulp, sommige disrupties en dreiging. Die ik voor het gemak maar even niet besproken heb in dit blog, maar ook dat is een interessant type incident waar Veiligheidsregio’s iets mee moeten, meer dan ze nu al doen.

Dankzij het rapport over Toekomstbestendige Crisisbeheersing vielen voor mij een aantal puzzelstukjes op de juiste plek. Dat is precies de kracht van die trendanalyse: de zaken signaleren waar je een antwoord op moet gaan formuleren. In die opdracht zijn de onderzoekers van het NIPV met vlag en wimpel geslaagd.

Hun rapport is een prima start van een discussie over wat crisis nu eigenlijk is en hoe het zich verhoudt tot andere ongewenste gebeurtenissen als noodhulp, disruptie en dreiging. Zo’n discussie begint met het stellen van vragen, veel vragen. Je moet niet te snel richting een antwoord redeneren, tunnelvisie moet worden voorkomen.

We hebben het volgens mij over niets minder dan een paradigmawisseling. Jarenlang gedacht dat je als veiligheidsregio met crisis bezig was, bleek het om disrupties, dreiging en emergencies te gaan. En waar bestuurders dachten dat crisis iets was voor professionals in een uniform, blijken ze er opeens zelf over te gaan. Sterker nog, het soms zelf te veroorzaken.

Zo’n paradigmawisseling vraagt om wendbaarheid, al weet ik niet zeker of de RCDV het zo wendbaar had bedoeld.

Wendbaar disruptiemanagement. Wen er maar aan.


Zie ook blogs over afdrijvende veiligheid bij de brandweer, voetnoten bij toekomstbestendige brandweerzorg, kan de overheid crisis aan, de crisis van de toekomst, geen crisis maar tot crisis gemaakt en crisis door georganiseerde onverantwoordelijkheid.

1 reactie

  1. Ricardo

    Geweldig, dat heb je weer mooi bedacht, Ed, met name de laatste alinea!
    En een mooi compliment voor de club die fit heeft gemaakt. Heb je inmiddels ook de podcasts gehoord?.
    Kleine toevoeging… blijken zijzelf en individuele burgers over te gaan.

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze site gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.

© 2023 Rizoomes

Thema gemaakt door Anders NorenBoven ↑