De stilstand van verandering. 75 jaar toezicht op de brandweer.

Ed Oomes, 12 juni 2016

Gerard Koppers noem ik al jaren de onvolprezen chroniqueur van de Nederlandse brandweer. Hij heeft een grote serie publicaties op zijn naam staan, waaronder een leuk boekje over 60 jaar Brandweer Schiphol. En nu ligt daar al weer een tijdje een uitgave over de geschiedenis van de brandweerinspectie, dat hij schreef samen met Mariska Peeters. Het is gratis te downloaden van de website van de Inspectie Veiligheid en Justitie (IVJ), dat tegenwoordig toezicht op het brandweerwezen houdt. De brandweerinspectie als zodanig bestaat dus eigenlijk helemaal niet en heeft zelfs nooit onder die naam bestaan, zo weet ik nu na lezing van dit boek. Ik kan me dan ook  voorstellen dat men in Den Haag de wenkbrauwen licht fronst bij het zien van de term brandweerinspectie in dit blog, een beetje zoals men bij Sociale Zaken al jaren tevergeefs van de term Arbeidsinspectie af probeert te raken. Ach ja, het is misschien niet de officiële naam, maar iedereen weet waar je het over hebt en het is voor mij wel zo makkelijk als ik niet alle door de jaren heen gevoerde namen van de inspectie hoef te beschrijven.

Brandweerinspectie dus, in deze boekbespreking, als geuzennaam voor alle betitelingen die het toezicht op de brandweer de afgelopen 75 jaar had. En om dan maar meteen met de deur in huis te vallen: dit boek is een must read. Als je een beetje wil begrijpen hoe de brandweer zich in de 20e eeuw ontwikkeld heeft en met welke erfenissen men heden ten dage eigenlijk nog loopt te stoeien, dan kan je niet zonder deze geschiedschrijving. Ik wil in deze boekbespreking vooral de drie hoofdlijnen beschrijven die mij zijn opgevallen: de moeizame samenwerking van de korpsen op nationaal niveau, de overvleugeling van de brandweer door het lokaal bestuur en de bovengemiddelde noodzaak van persoonlijk draagvlak om veranderingen door te voeren. Het zijn 75 jaren waarin veel is gebeurd, maar waarin tegelijkertijd weinig echt is veranderd. De stilstand van verandering.

75 jaar toezicht1e rode draad: samenwerking over het brandweervak op nationaal niveau verloopt moeizaam

Laat ik de eerste rode draad beginnen met een citaat van commandant Gordijn uit december 1940: “We staan aan de vooravond van een belangrijke reorganisatie op het gebied van het brandweerwezen. Wat wij in Nederland eigenlijk missen en toch zoo nodig hebben, dat is de eenheid van het brandweerwezen in de uitvoering van haar taak. Deze zal thans worden bevorderd door de instelling van een Rijksinspectie. Hierdoor komt er een centraal punt, waarvan veel kan uitgaan, zoodat in de toekomst niet ieder op eigen gelegenheid werkt, doch volgens een vooraf goed overwogen plan.” (p14)

In dit citaat spreekt Gordijn duidelijk de wens uit dat er een gezamenlijk beleid op nationaal niveau komt, waaruit een eensgezinde professionele brandweerzorg zou moeten ontstaan. Deze wens tot nationale eenheid blijkt de afgelopen 75 jaar een veelvuldig terugkerend issue te zijn. Maar kennelijk is het niet eenvoudig te realiseren en zijn er zo nu en dan stevige wake up calls noodzakelijk. Zo verklaarde minister Struycken de brandweer tot achtergebleven gebied in 1959 tijdens een toespraak ter gelegenheid van de nieuwe brandweerkazerne in Breda. Die uitspraak werd breed opgepikt door de media. “Het helpt enigszins, want de Brandweerraad, een typisch poldermodel-adviesorgaan van de regering over brandweerzaken, begint in 1961 en 1964 wat krachtiger aan te dringen op modernisering van de opleidingen en samenwerking in regionaal verband. Het leidt er toe dat in 1962 voor het eerst een rijksopleiding voor beroepsbrandweerofficieren kan worden opgestart, waardoor eindelijk professioneel topkader voor de branche in zicht komt.” (p30)

Gordijn inspecteert brand bij de Doelen.

Commandant Gordijn stelt zich persoonlijk op de hoogte van de brandbestrijding aan de Nieuwe Doelenstraat, 19 januari 1917. Foto komt van geheugen van Nederland.

Begin jaren 90 trad Ien Dales aan als minister van Binnenlandse Zaken. Toevalligerwijze was zij aanwezig bij de installatie van de 30e officiersopleiding in Schaarsbergen, waar ik toen deel van uitmaakte. Bij die gelegenheid liet ze al duidelijk merken dat er van vrijblijvende samenwerking geen sprake meer kon zijn en dat de nieuwe officieren een belangrijke rol in de professionalisering van de brandweer moesten gaan spelen. In de nieuwjaarsrede van 1994 verwoordde ze het aldus:

“De eisen die aan de organisatie van de brandweer en rampenbestrijding worden gesteld zijn groot. Naast de authentieke taak van de brandweer is een toenemende betrokkenheid nodig bij vraagstukken als: hoe gaan we om met onze openbare ruimte, met locaties voor bedrijven en andere ruimtelijke investeringen. Dat vraagt een omslag en verdere professionalisering van de brandweer. Een omslag van een op sommige fronten nog technisch uitvoerend apparaat naar een spilorganisatie op het terrein van openbare veiligheidsvraagstukken. Daarvoor is een sterkere professionele organisatie op regionaal niveau nodig. Daarom is de tijd van vrijblijvend samenwerken tussen gemeentelijke brandweren wat mij betreft voorbij. Dat kunnen we ons met de huidige maatschappelijke ontwikkelingen niet meer veroorloven.” (p49)

De eerste rode lijn van de afgelopen 75 jaar zou ik willen omschrijven als het gevecht om te komen tot een professionele brandweer op regionaal niveau, die ook buiten repressie om weet hoe er samengewerkt moet worden om de vakinhoud op nationaal niveau te ontwikkelen en verbeteren. Dat dit gevecht niet door de brandweer zelf is beslecht blijkt wel uit de wet veiligheidsregio’s, waarmee op rijksniveau de regionalisering uiteindelijk afgedwongen is in 2010. Overigens nog altijd 26 jaar later dan Ien Dales had gewild.

Ien Dales bij de Cindu

Ien Dales laat zich na de explosie bij Cindu ter plaatse informeren door onder andere Gerard Herkemij (links op de foto) en commandant Ernst van Amsterdam. Foto komt uit het ANP archief.

2e rode draad: lokaal bestuur overvleugelt brandweer

Dat brengt ons bij de tweede rode lijn: de dominante houding van het lokale bestuur naar de brandweer. Die lijn begint in 1916, met de oprichting van de Nederlandse Brandweer Vereniging (NBV) door de commandanten van Leiden en Den Haag. Al snel volgen vele gemeentelijke brandweercommandanten hun voorbeeld en in 1920 mag de NBV het predicaat ‘Koninklijk’ toevoegen: de KNBV is geboren.

In de daarop volgende jaren worden er in veel provincies brandweerbonden opgericht, waarvan ook de gemeenten lid worden. “Die laten zich vertegenwoordigen door de burgemeesters, waardoor de bestuurlijke tak al snel de brandweercommandanten overvleugelt. Als tegenhanger wordt daarom een technische commissie opgericht, die adviezen geeft over de aanschaf van brandweermaterieel en overgaat tot het keuren van handbrandblussers.” (p10)

Deze bestuurlijke overvleugeling van de brandweer is het tweede terugkerende thema. Gedurende de oorlog en de jaren vlak er na is er feitelijk sprake van een genationaliseerde brandweer, die centraal aangestuurd wordt door de Inspectie van het Brandweerwezen. In die periode is de invloed van gemeentes begrijpelijkerwijs minder. In 1952, in de aanloop naar een nieuwe brandweerwet, pakken de gemeentes het door hun gewenste lokale primaat echter weer volledig terug. “Na veel getouwtrek komt in 1952 eindelijk de Brandweerwet tot stand, die het primaat van de brandweer weer bij de gemeenten legt, maar via provinciale goedkeuring en advisering door de Inspectie toch probeert de kwaliteit hoog te houden.”(p25)

HARMELEN-TREINBOTSING

De treinramp bij Harmelen kostte 93 mensen het leven op 8 januari 1962.

Begin jaren 60 zijn er enkele tot de verbeelding sprekende grote incidenten, zoals de overstroming van Tuindorp Oostzaan in 1960 en de treinramp bij Harmelen in 1962, die 93 doden tot gevolg had. De roep om bovenlokale brandweerzorg zwelt aan, maar de gemeentes hebben er geen geld voor (over), zo stellen Koppers en Peeters op pagina 34. Daarop moet de Rijksoverheid dus wel aan de bak.  “In 1974 wordt de knoop door de minister van Binnenlandse Zaken doorgehakt en verschijnt de nota ‘Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen’, die in het daaropvolgende jaar door de Tweede Kamer wordt goedgekeurd. Daarin neemt het Rijk de medeverantwoordelijkheid voor de bovenlokale brand- en rampenbestrijding. Dat betekent vooral dat men daar geld voor beschikbaar stelt. De vorming van regionale brandweren wordt gestimuleerd door substantiële subsidies voor alarmcentrales, materieel en regionaal personeel. Ook voor gezamenlijke oefeningen en opleidingen komt veel geld beschikbaar, terwijl de Inspectie zelf hard aan de gang gaat met onderzoek, richtlijnen en de oprichting van een afdeling Ongevalsbestrijding Gevaarlijke Stoffen.” (p35)

De nota ‘Hulpverlening bij ongevallen en rampen’ werkt in de praktijk goed genoeg uit om een volgende stap in de besturing van de brandweer en rampenbestrijding te zetten. In 1979 worden twee wetsontwerpen ingediend, waarin er 26 mini provincies worden voorgesteld van waaruit de brandweer georganiseerd moet worden. Dit valt op lokaal niveau niet in goede aarde. “Gemeenten en KNBV reageren als door een wesp gestoken en dezelfde heftige discussies als in 1950 spelen zich af. Het wetsontwerp over de miniprovincies wordt ingetrokken en er komt weer een Brandweerwet, waarbij de gemeenten verantwoordelijk blijven voor de brandweer, maar wel verplicht worden samen te werken in regionale brandweren op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen.”(p41)

Wiegel Van Agt 1980De legendarische ‘geheime’ foto van Wiegel en Van Agt in een Haags etablissement waarin naar verluidt het fundament voor de nieuwe brandweerwet werd gelegd.

In 1985 is de nieuwe Brandweerwet er eindelijk, waarvan de basis naar verluidt tot stand is gekomen tijdens een bilateraal tussen Wiegel en Van Agt in een Haags etablissement. Die wet houdt ook al weer zo lang stand: 25 jaar, waar de voorgaande maar liefst 33 jaar van kracht was. Pas in 2010 is er een nieuwe: de wet Veiligheidsregio’s. In die wet verschuift de brandweerzorg van de gemeenten naar de regio’s, waarbij de centrumgemeente als aanspreekpunt geldt. Optimistisch vermeldt het boekje dat de brandweerinspectie nu nog maar 25 aanspreekpunten heeft, in plaats van 400, waardoor het toezicht vergemakkelijkt wordt. Het is de vraag of dat echt zo gaat uitpakken op de iets langere termijn. Nu de eerste en tweede rode draad bij elkaar zijn gekomen, kan het inderdaad zo zijn dat landelijke afspraken over de ontwikkeling van het brandweervak makkelijker te maken zijn en dat het bestuur minder overvleugelt.

Echter, het omgekeerde kan ook het geval zijn: als de regio’s sterke organisaties worden die grotendeels op eigen kracht kunnen opereren, zal het nog moeilijker zijn afspraken te maken op nationaal niveau waar iedereen zich vervolgens dan ook aan houdt. Daarnaast is het voor 25 gemeenten juist makkelijker geworden om samen te werken en Rijks bemoeienis verder buiten de deur te houden. Mogelijk dat sommige gemeenten, zoals de G4, zich aan elkaar verbinden, waardoor een eensluidende nationale aanpak van het brandweervak nog verder van huis raakt. De hardnekkigheid van de eerste en tweede rode draad, die al decennia lang ingesleten is, doen mij persoonlijk vermoeden dat de toekomst er niet per se eenvoudiger op wordt.

3e rode draad: veranderingen komen door persoonlijk draagvlak tot stand bij de brandweer

Koppers Peeters uitreiking 75 jr inspectie

De uitreiking van het eerste exemplaar van 75 jaar toezicht op de brandweer tijdens het brandweercongres 3 oktober 2015

Dan is er nog een derde rode draad in het boek van Koppers en Peeters te ontwaren, zij het dat die draad wat minder dik is dan de eerste twee. En dat is dat belangrijke veranderingen bij de brandweer die wel slagen vaak tot stand komen door persoonlijk draagvlak.  Mooi dat 75 jaar brandweerinspectie dan ook begint met het archetype van die derde rode draad, in de vorm van een afbeelding van Jan van der Heijden. Er zijn weinigen die zo veel ontwikkelingen tot stand brachten als Jan van der Heijden.

Gelukkig komen er in het boekje diverse andere namen voorbij die ook cruciaal zijn geweest voor vernieuwingen, zoals die van commandant Gordijn. “Hij benadert onmiddellijk de charismatische commandant van de Amsterdamse beroepsbrandweer, C. Gordijn, om de leiding van de Inspectie en daarmee van de brandweer in Nederland op zich te nemen.” (p13) Gordijn blijkt voor de Duitsers echter een ongeschikte kandidaat voor die positie, maar hij mag wel de eerste nationale opleiding voor brandweerleiders organiseren. Na zijn overlijden in 1941 stopt die opleiding en het zal nog tot 1962 duren voor een volgende officiersopleiding in Nederland tot stand komt.

“Door zoveel mogelijk bekende brandweerofficieren te betrekken bij de Inspectie wordt getracht om zich van draagvlak binnen de branche te verzekeren. De districtsinspecteurs zijn dan ook niet geheel vreemd in brandweerland.”(p15) Die tactiek van de brandweerinspectie illustreert ook treffend het bestaan van die derde rode draad. Andere namen die mij al bekend waren in het brandweerveld voor lezing van dit boek waren onder andere Van Boven, Van Tiel, Husman en Herkemij. Van recenter datum zou ik dan nog Don Berghuis willen noemen als verpersoonlijking van de derde rode draad, maar die is niet in de tekst van de publicatie opgenomen.

Jan van der HeijdenJan van der Heijden

De noodzaak van een sterke persoonlijkheid om tot veranderingen te komen past naadloos in de jagers- verzamelaars cultuur die de brandweer is. Onder jagers wordt de leider gezien als één van de beste vakmensen uit de groep, en hij wordt geaccepteerd als leider zo lang hij ook de belangen van de groep op de juiste manier behartigt. Dat geeft gelijk de beperking aan van die leiderschapscultuur: buiten je eigen groep wordt je leiderschap niet zo maar aanvaard, om nog maar te zwijgen over de baas van de bazen. Het is in dat licht bezien niet zo vreemd dat slechts enkelen in de geschiedenis van de brandweer voldoende draagvlak hadden om ook op nationaal niveau de doorslag te kunnen geven. En op dat punt raken de drie rode draden elkaar: veranderingen en ontwikkelingen binnen de brandweer worden afgedwongen door nationale wet- en regelgeving, argwanend bewaakt en geremd door lokaal bestuur. Of ze worden tot stand gebracht door persoonlijk leiderschap van brandweercommandanten, maar dan slechts op de technische en interne onderwerpen zoals treffend beschreven werd op pagina 10.

Als ik het zo opschrijf lijkt het allemaal heel logisch, maar dat is de hindsight bias die het lezen van 75 jaar toezicht op de brandweer me heeft opgeleverd. Koppers en Peeters hebben een prettig leesbaar boekje geschreven over de moderne brandweergeschiedenis. Wat mij betreft onmisbaar leesvoer voor brandweermensen in het algemeen en voor de 50e officiersopleiding in het bijzonder. Mocht er dan toch nog een 51e opleiding komen, je weet het immers maar nooit bij brandweer Nederland, dan hoort dit boekje ook daar op de verplichte literatuurlijst. Daarna is er vast al weer een nieuw werk van Koppers beschikbaar, dat mogelijk nog relevanter is.